青岛又沦为日本殖民地，日本人取代了德国人，中国北洋政府的希望又一次完全落空。这种结果比青岛留在德国人手里还要糟糕。日德交战中，中国人民遭受极大损失。日军不仅占领青岛市，还侵占莱州、平度、即墨、胶州、潍县、张店、济南，劫取了胶济铁路全线。，驻守青岛的德军就投降了，日本人浩浩荡荡开进，迅速接管了德国整个租借地，包括青岛，以及青岛至济南的铁路。
日军的行动引起中方高度恐慌，也给中方出了一个难题。中方既然已默认日军对德军的进攻，并让出了一条通道，那么现在还有什么办法能遏制日军在山东的行动呢？中方自甲午战争以来原本就对日本在亚洲的扩张政策心存疑虑，日本此时趁着欧战在中国大举用兵，不能不让中国人浮想联翩。这是明摆着要占领整个山东啊！！
12月29日，外交次长曹汝霖与日使日置益举行会谈，中方宣布取消中立战区，并让驻日公使陆宗舆正式通知日本外务省。日本不愿接受中国政府的宣布，要求中方应与日方妥善协商后方能取消。英国公使也向中方施压，劝告中方应谨慎从事。
1915年1月7日，中国照会英日两国，宣布取消山东特别行军区域，恢复原状，要求在中立区的日军必须尽快撤走。日本接到要求后并不接受，日本认为，中方宣布取消山东特别行军区域为未当，日军的行动不会受中方这个宣布的影响与约束。
中方对日本的预感是准确的，日本确实不是简单地帮助英国赶走德国。英日盟约只是日军行动的一个理由，日本决心利用这个机会，利用列强忙于欧战而无法东顾，实现其亚洲目标。
早在日军攻陷青岛后第三天(1914年11月10日)，日本内阁会议议决对华交涉案，也就是后来所说的“二十一条”。为了让处于第一线的外交官充分理解政府的意图，日本在军事行动进行时，命驻华公使日置益返国，面授机宜，并与政界元老反复推演交涉可能遇到的问题。在经过充分准备并报经天皇裁定后，日置益携带这份经过精心准备的“对华交涉纲要”即“二十一条”悄然回到北京，寻找一个合适时间向中国政府正式提出。
日置益以刚从东京返回为理由，请求外交部安排时间面见大总统袁世凯。经磋商，时间定在1915年1月18日。是日午后三时，袁世凯与日置益会面。寒暄后，日置益将精心准备的“二十一条”说帖面递袁世凯。日置益不忘追加一句：
日本政府对大总统表示诚意，愿将多年悬案和衷解决，以进达亲善目的。此奉政府训令，面递条款，愿大总统赐以接受，迅速商议解决，并守秘密。实为两国之幸。
“二十一条”后来一直被理解为日本“灭亡中国”计划书，由于日本刻意强调以秘密方式进行，更增加了中国人对日本要求的担忧。“二十一条”分为五项，第一项共四条，要求中国承认日本继承德国在山东的一切权益，并有扩大。德国在山东的权益，是1898年以来中国让渡给德国的，现在日本通过战争控制了山东，事实上已接收了德国的权益。日本要求中国确认，在事实上承认了中国对山东的主权。这个要求，类似于经济学上所说“确权”。
“二十一条”第二项共七条，要求中国承认日本在南满、内蒙古东部享有居住、经营工商业、筑路、开矿等一切权利，将旅顺、大连和南满、安奉铁路租借期延长至九十九年。这一项显然超过了日本此次在山东对德国的军事行动，不管日本用什么理由，都让中方觉得别扭，觉得日本有乘人之危的意思。
第三项共两条，要求中方将汉冶萍公司改为中日合办，附近的矿山不经公司同意，不准他人开采。这是一个具体的中日合资项目，同意与否，无关大局。
第四项一条，要求中方不得将沿海各港湾、岛屿租借或割让给其他国家。
在中方看来最严重的是第五项，共七条，日方要求中方必须聘用日本人为政治、财政、军事顾问，中国的警察、兵工厂必须中日合办。日本享有南昌至武汉、杭州、潮州间铁路修筑权。日本在福建拥有开矿、筑路、建海港、船厂等特权。第五项，被中方视为对国家主权的严重侵犯。正如一些外交官所说，假如中国如所要求的那样聘用日本人，那么中国何在，与亡国何异?
日本在对德行动之初曾承诺将青岛寻机移交中国。假如日本此时兑现承诺，即便日本不向中国提出什么条件，中国也一定会心存感激，尽量让日本分享中国的市场、资源。
然而，日本在欧战爆发后太过膨胀了，迫切期望利用这个时机垄断亚洲。日本的行动，触犯了列强的利益，但中国最初又忽略了这一点，没有及时将日本的要求向列强透漏。
日置益当面叮嘱袁世凯谨守秘密，且就袁世凯接受这些要求的好处作出一个口头暗示。这个暗示，击中了袁世凯的软肋。日置益先谈了中国革命党人与许多在野日本人关系非常密切，日本政府“无
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